COMMENTAIRE

Le rapport sur la transformation 2011

par Martin Shadwick

La rédaction du rapport de l’équipe de la transformation, dirigée par le Lieutenant‑général Andrew Leslie, a été entreprise en 2010 dans le « but explicite » de « déterminer les possibilités de réduction des effectifs surnuméraires et d’amélioration de l’efficacité, afin de permettre un réinvestissement des ressources intérieures en vue de la mise en place d’une capacité opérationnelle malgré les ressources restreintes ». Le rapport a été diffusé en septembre 2011, malencontreusement sans les annexes. Les auteurs du rapport ont adéquatement souligné le fait que les compressions effectuées dans les dépenses militaires visent presque toutes des postes de première ligne et épargnent les postes des quartiers généraux — ce qui permet de confirmer que les bureaucrates possèdent des aptitudes de survie plus aiguisées que les combattants — et ils en sont venus à des conclusions déstabilisantes et ont formulé des recommandations qui portent à réfléchir. Or, le rapport a rapidement semé la controverse.

L’analyse des données effectuée par l’équipe, qui s’étalait de la fin de l’exercice 2003‑2004 à la fin de l’exercice 2009‑2010, « […] a révélé qu’une croissance considérable avait eu lieu à l’extérieur des unités de première ligne, déployables et opérationnelles. Ainsi, le nombre d’employés des quartiers généraux a grimpé quatre fois plus rapidement que celui de la Force régulière au cours de la période de l’examen. Le nombre total d’employés civils a augmenté trois fois plus rapidement que celui de la Force régulière et le nombre de civils employés dans la région de la capitale nationale a fait un bond de 61 pour cent. » En termes clairs, « […] nous disposons d’un nombre trop élevé de quartiers généraux, de processus lourds, d’effectifs surnuméraires d’arrières. Nous allons devoir réaffecter un nombre considérable de gens à l’interne afin de répondre aux demandes de l’avenir et devons tout faire en notre possible pour protéger l’équipement, l’instruction et l’infrastructure et investir dans ces éléments, afin de répondre aux besoins des unités de première ligne et déployables ». Le rapport prévoit donc les mesures suivantes : (a) diminuer le nombre de quartiers généraux et d’états‑majors « par le regroupement de fonctions semblables ou accepter le risque découlant de l’élimination complète de certaines organisations »; (b) réaffecter environ 3 500 membres de la Force régulière dans des secteurs de croissance éventuelle ou investir les fonds ailleurs; (c) démobiliser des réservistes à temps plein afin de revenir à un « groupe de base d’environ 4 500 »; (d) « réduire d’au maximum 30 pour cent sur plusieurs années la somme de 2,7 milliards de dollars dépensée pour les entrepreneurs, les consultants et les fournisseurs de services du secteur privé et investir les fonds dans les programmes d’immobilisations futurs » décrits dans la Stratégie de défense Le Canada d’abord et (e) « réaffecter environ 3 500 fonctionnaires à des activités de priorité plus élevée ou investir les fonds ailleurs ». Parmi les « éléments d’investissement futur », on pense entre autres aux « nouveaux membres et aux nouvelles capacités pour l’Arctique, à une escadre aérienne expéditionnaire, à des Rangers canadiens, à des investissements dans la cyberdéfense, au renseignement humain, à des mesures contre les IED, à la défense nucléaire, biologique et chimique, au retour des marins en mer, à la mutation des superviseurs de la Réserve d’un poste à temps plein au quartier général à un rôle de chef à temps partiel au sein des manèges militaires et à du personnel de soutien déployable ».

Au total, l’équipe a formulé quelque 43 recommandations, dont la plus ambitieuse vise la création d’un poste de Chef de soutien des forces interarmées. Selon les auteurs du rapport, cette option « présente la plus grande possibilité de réduction des coûts » par le biais des initiatives suivantes : (a) « l’intégration des états‑majors de la politique, de la planification et de la gestion au sein de la structure de commandement et réduction ou élimination globale parallèle de postes redondants »; (b) « une plus grande coordination de la politique, des procédures, des normes et des processus, ce qui entraîne l’élimination des chevauchements et du dédoublement de services »; (c) « l’optimisation régionale des services de soutien des bases et escadres, y compris la gestion de la chaîne d’approvisionnement, la distribution du matériel, l’administration, le transport, la maintenance de l’infrastructure et les services destinés au personnel ». « Cette option présente également l’avantage notoire de s’appuyer sur la priorité opérationnelle extrêmement puissante qui caractérise la réussite du modèle du COMSOCAN, qui à son tour prend en compte l’incidence positive et durable de la transformation de 2005 de la culture organisationnelle des FC. » Les auteurs savent toutefois très bien que la création « d’une entité regroupée de soutien des forces ne sera pas facile », et nul ne doute que le mot « facile » est employé comme euphémisme. Ils ajoutent qu’ « […] on n’a certes procédé à aucun regroupement de cette ampleur depuis les réorganisations des FC de 1965-1968 ».

M. Andrew Leslie, nouvellement retraité, a commenté plus longuement le rapport de l’équipe de la transformation lors de son témoignage du 3 octobre 2011 devant le Comité permanent de la sécurité nationale et de la défense. Empreints de franchise, de diplomatie et d’intelligence, ses commentaires rejoignaient les propos qu’il avait défendus lors de son dernier témoignage. En mars 2009, par exemple, le Lieutenant‑général Leslie, à l’époque Chef d’état‑major de l’Armée de terre, a affirmé au Comité que « […] la création de nouveaux quartiers généraux et d’unités non déployables a forcé l’armée à remplir plusieurs centaines de postes nécessitant des militaires avec un haut niveau d’expérience et de connaissances militaires. Ce changement organisationnel est survenu à un moment où nos militaires sont particulièrement sollicités au sein des unités de campagne, des régiments, des brigades ainsi que dans les systèmes d’instruction. Ces gens sont indispensables afin de renflouer en personnel, le plus rapidement possible, nos unités opérationnelles ». Compte tenu de la criante pénurie d’officiers et de militaires du rang de niveau élevé, particulièrement dans l’Armée de terre, il a proposé, à court terme que « […] les Forces canadiennes devront soit réduire leur niveau d’engagement opérationnel ou bien réduire le nombre de personnes employées au sein des quartiers généraux statiques et non déployables. Une autre option serait de possiblement réduire le nombre de quartiers généraux qui existent dans les Forces canadiennes ».

M. Leslie a profité de son témoignage en 2011 pour réitérer certaines des conclusions de son équipe. Ainsi, depuis 2004, la Force régulière a connu une expansion de l’ordre de 11 pour cent, ce qui équivaut à environ 6 500 personnes. Près de la moitié d’entre elles ont intégré l’Armée de terre. La Réserve a pour sa part connu une expansion de 23 pour cent, soit 6651 personnes « […] pour la plupart des réservistes qui occupent des postes à temps plein dans des quartiers généraux au lieu d’assumer un rôle de leadership à temps partiel dans les manèges militaires ». La composante civile a connu quant à elle une expansion de 33 pour cent, soit 7 300 personnes. « […] dont la plupart ont été affectées à des quartiers généraux dans des rôles de soutien. ». Cette situation, a‑t‑il fait remarquer, a généré une expansion de 10 pour cent de la « frappe » et de 40 pour cent des « arrières. » En outre, « […] les contrats de consultants, d’entrepreneurs et de services professionnels coûtent aux contribuables environ 2,7 milliards de dollars par an et représentent au moins 5 000 personnes qui assistent le personnel dans la région de la capitale nationale et dans d’autres quartiers généraux du pays. »

« Après beaucoup de travail ardu et d’analyse des conséquences de deuxième et de troisième ordre, l’équipe croit qu’il est possible, en améliorant l’efficacité administrative, de réaliser des économies d’environ un milliard de dollars pouvant servir soit à compenser une partie des compressions budgétaires que le gouvernement du Canada pourrait bien nous imposer […] soit à payer la « taxe » qu’on pourrait exiger de nous afin de réduire le déficit. » Ce processus impliquerait une réduction « assez sensible » du nombre de quartiers généraux afin de pouvoir affecter des militaires et des civils à de nouvelles priorités, à envoyer sur le terrain 3 500 membres du personnel de la Force régulière, qui travaillent actuellement principalement dans des quartiers généraux, à démobiliser près de la moitié (4 500 personnes) des réservistes à temps plein et de réaffecter « […] quelque 3 500 fonctionnaires à des fonctions de l’avenir ou d’investir les fonds ailleurs ». L’une des autres options envisagées est de réduire, sur une période d’environ 3 ans, la somme de 2,7 milliards de dollars consacrée aux services professionnels, aux consultants et aux entrepreneurs. Les auteurs du rapport sur la transformation proposent également la création d’un commandement de soutien interarmées « […] pour augmenter l’efficacité globale d’environ 12 pour cent dans les trois ou quatre prochaines années, de recibler les quartiers généraux stratégiques sur les fonctions stratégiques plutôt que sur la gestion des activités sur le terrain ».

M. Leslie insiste sur le fait que « […] nos propositions consistent à examiner ce que nous faisons maintenant et à renforcer ce que nous voulons garder, c’est-à-dire essentiellement les résultats opérationnels : les frégates, les groupes de combat, les avions qui livrent le ravitaillement ou qui bombardent des cibles, les hélicoptères, et cetera. Il faut ensuite réduire le superflu pour libérer les ressources tant humaines que financières dont nous avons besoin pour investir dans l’équipement et les activités de demain ou même d’aujourd’hui. Nous ne pouvons pas raisonnablement demander au gouvernement de nous en donner davantage lorsque nous avons de tels effectifs dans les quartiers généraux, comme en témoigne la croissance depuis 2004 ». (On pourrait également ajouter qu’une bureaucratie lourde ne favorise pas l’appui du public à l’égard d’une capacité de défense canadienne crédible.) Au final, selon M. Leslie, l’effectif idéal des FC devrait compter environ 70 000 membres de la Force régulière, 30 000 réservistes (aussi bien à temps plein qu’à temps partiel) et environ 25 000 ou 26 000 fonctionnaires.

Le témoignage de M. Leslie a été, en grande partie, bien reçu par le Comité, mais les sénateurs ont exprimé des inquiétudes à l’égard du sort des réservistes à temps plein excédentaires, à l’égard des réductions prévues au sein de la main‑d’œuvre civile qui se fondent sur aucune analyse complète, et à l’égard de la critique subjective du rapport concernant la transformation engagée à l’époque du Général Hillier. À propos du premier point, M. Leslie a insisté sur le fait qu’un nombre considérable de réservistes à temps plein conserveraient leur poste, et qu’on s’attendait à ce que bon nombre d’entre eux reviennent à temps partiel ou tentent d’intégrer la Force régulière. Pour ce qui est de la main‑d’œuvre civile du MDN, M. Leslie reconnaît qu’un processus distinct d’« harmonisation institutionnelle » aborderait la question du nombre de civils, mais il affirme que, selon l’étude préliminaire effectuée par l’équipe de la transformation, la réduction proposée serait réalisable. Il a toutefois admis qu’une étude plus approfondie pourrait inciter à revoir les réductions prévues. Au troisième point, M. Leslie mentionne que les quatre quartiers généraux opérationnels mis sur pied à l’époque du Général Hillier « ont bien réussi », et que la transformation du Général Hillier « […] n’a pas été un échec. Elle a en fait très bien réussi. » Cependant, les exigences et les conditions futures nécessitent l’adoption d’une nouvelle approche. Il est par contre tout à fait regrettable que la proposition visant la création d’un commandement de soutien interarmées — un engagement des plus ambitieux et un élément clé du rapport sur la transformation — n’a suscité pratiquement aucune discussion ni débat durant le témoignage.

Le Rapport sur la transformation 2011 a généré une foule de données inspirantes et de très grande valeur à l’intention des décideurs civils et militaires, et a mis au jour une pléthore d’idées, de recommandations et de concepts fascinants. Or, il a par le fait même inévitablement semé la controverse et de grands doutes à l’égard d’une mise en œuvre à grande échelle plutôt que sélective. Par ailleurs, M. Leslie lui‑même a mentionné au Sénat dans son témoignage : « Je crois être le seul qui ait bien accueilli toutes mes recommandations. » Pour certains, la témérité pure des auteurs du rapport dans leur volonté de procéder à des réductions considérables au sein de l’effectif militaire et civil de la bureaucratie est déjà cause suffisante de ridicule et de négativisme. D’autres, notamment l’ancien Chef d’état‑major de la Défense, M. Rick Hillier, ont soutenu que des réductions de cette ampleur dans les quartiers généraux causeraient de graves dommages, et « détruiraient » peut‑être même les forces armées canadiennes. Certains ont mis en doute la viabilité de certaines recommandations précises tandis que d’autres, même s’ils appuient l’orientation de base du rapport sur la transformation, craignent qu’Ottawa, sous contraintes financières, empoche simplement les économies et n’utilise pas les ressources économisées pour investir dans des ensembles de compétences et de l’équipement essentiels. Cette crainte s’amplifie lorsque les ramifications éventuelles d’autres examens des dépenses dans l’ensemble du gouvernement — pour lesquels le MDN n’est assurément pas à l’abri — entrent en ligne de compte.

Il faut résister à la tentation de rejeter du revers de la main le rapport sur la transformation. Certes, les idées et les recommandations formulées dans le rapport ne seront pas toutes viables et perdront peut‑être leur attrait une fois qu’elles auront été examinées attentivement, mais le rapport revêt tout de même une grande valeur — tant pour les recommandations précises que pour le principe dominant essentiel qui prévoit que la « frappe » doit être protégée et l’« arrière » réduit. Il devient fondamental d’ajouter que le volumineux travail de recherche mené lors de la préparation du rapport pourrait être mis à profit dans des études complémentaires. Il faut s’attarder davantage aux autres modes de prestation dans le contexte de la défense canadienne.

Enfin, une chose demeure préoccupante. Elle ressort à plusieurs stades du rapport, à au moins une occasion dans le témoignage de Leslie, et dans une multitude d’autres déclarations faites par des militaires en service et des militaires retraités des Forces canadiennes. Les forces canadiennes pourront échapper aux compressions draconiennes qui sont devenues monnaie courante dans de nombreuses organisations militaires alliées grâce au rendement économique relativement solide du Canada dans la conjoncture économique mondiale actuelle, à la générosité dont a fait preuve le gouvernement Harper en financement la revitalisation de la défense, au fait que les Canadiens soient plus sensibles à la sécurité et à la défense depuis le 11 septembre, qu’ils aient un sentiment d’appartenance plus profond à leur armée depuis les diverses opérations de secours aux sinistrés au Canada et à l’étranger, et encore plus important, dans la foulée du professionnalisme et des sacrifices associés à la mission en Afghanistan. Ces facteurs atténuent certes le risque de réductions considérables « sur la première ligne », mais ne l’éliminent assurément pas. Même avec les meilleures intentions du monde, le gouvernement Harper risque de se heurter à des obstacles politiques et financiers et de ne pas pouvoir investir les fonds nécessaires pour entièrement mettre en œuvre la Stratégie de défense Le Canada d’abord. Le respect du public et son ouverture envers les Forces canadiennes ont atteint des sommets inégalés — en effet, les Forces canadiennes font partie de la psyché nationale, d’une façon jamais vue depuis des générations — mais cela ne garantit en rien la largesse financière si les conditions économiques se détériorent. Pas facile de se débarrasser d’anciennes habitudes parcimonieuses à l’égard des dépenses pour la défense. Il est également important de garder en tête que, bien que les Forces canadiennes jouissent de liens revigorés avec le public, ce dernier lui a témoigné un soutien plutôt mitigé durant la phase de combat de la mission en Afghanistan. Dans un tel climat, certains Canadiens — même ceux qui se sont ralliés depuis peu aux efforts des Forces canadiennes — pourraient chercher à éviter des engagements à des missions comme celles en Afghanistan en limitant les capacités militaires et le matériel nécessaire pour de telles missions. Ces Canadiens ne veulent pas nécessairement limiter le rôle de l’Armée à une force de défense du pays et/ou à une force constabulaire, mais leur point de vue pourrait par contre représenter un défi pour ceux qui cherchent à obtenir une force de portée mondiale plus solide, polyvalente et apte au combat.

Si le paysage géostratégique subissait de nouvelles secousses, cela influencerait forcément le contexte décisionnel canadien, mais il est également évident que ceux qui prônaient anciennement haut et fort l’amélioration de la capacité de préparation du Canada sont disparus. Par exemple, lorsque le gouvernement Trudeau a voulu diversifier les échanges commerciaux dans les années 70, les perceptions européennes à l’égard d’un lien avec une augmentation des échanges avec le Canada, et l’engagement manifeste du Canada envers la sécurité de l’Europe ont été déterminantes dans la décision du gouvernement Trudeau de s’engager dans une revitalisation complète des Forces canadiennes. La campagne de diversification des échanges a donné bien peu de résultats, mais elle a tout de même légué une quantité non négligeable de nouvel équipement — dont la plupart est encore utilisé — aux Forces canadiennes. De nos jours, le gouvernement Harper, et cela est tout à son honneur, a amorcé des efforts de diversification des échanges en Europe et dans d’autres régions. Cette fois‑ci, par contre, les Européens, dont bon nombre ont provoqué des compressions draconiennes dans ses propres capacités de défense, n’ont pas intérêt à sermonner le Canada sur l’augmentation de leurs dépenses militaires et n’ont de toute manière pas la crédibilité pour le faire. D’ailleurs, il est incroyablement ironique que le Canada ait trouvé le moyen de rompre encore deux liens avec son réseau de sécurité déjà diminué en Europe : les opérations de la composante canadienne du système aéroporté d’alerte et de contrôle (AWACS) de l’OTAN et la contribution canadienne à la capacité alliée de surveillance terrestre (AGS) de l’OTAN. La dynamique de défense commerciale entre le Canada et l’Europe en 1975 ne se répètera pas.

M. Martin Shadwick enseigne la politique de défense canadienne à l’Université York. Il est l’un des anciens rédacteurs en chef de la Revue canadienne de défense.